【德宏人才网】任剑涛:事业单位改革要鼓励“越线”
作者:德宏人才网 来源:dh.ynsrc.com 日期:2017-12-09 浏览

事业单位改革其路线和脉络已渐渐清晰。从日前媒体披露的消息看,中央计划在2015年完成分类工作,在2020年建立新的事业单位管理体制和运行机制。人保部今年也在制定事业单位工资改革方案和人事管理条例。这项涉及126万家机构,4000万的人改革是中国未来10年改革的重点,也事关中国社会体制转型的成败。

       事业单位如何分类推进?政府与其的职能和关系如何理顺?事业单位运行和管理的有效知识该如何获得?又如何保证改革的技术性支撑条件的供给?这些问题需要一一厘清。

       事业单位的改革分类具有优先性

       按照一般划分,事业单位有四类,就是政府党政部门的研究机构、教育机构(包括新闻出版、文艺演出团体等)、公共卫生机构和社会公益机构。80年代之前都是政府大包大揽,一个结果就是低水平,没有分类管理。实际上从80年代中后期开始,这四类事业单位开始发生分流,主要是政策导向的分流。

       首先是学校,最初的分类比较混乱,义务性教育的事业单位的改革也变成了企业性的改革,尽管有义务教育法,但读小学中学都得付钱。而大学一方面是全民所有,实际上是部分资助,一些大学开始逐渐成立自己的基金会、董事会,开始有一些分类改革的迹象。

       最明显、推进最迅速、后来问题也最严重的就是公立医院,用工商企业管理的办法进行改革。之后相应的改革逐渐扩展到文艺演出团体和新闻出版部门。当时的所谓分类改革总的前提是市场化导致的。这个时候的改革基本上是凭感觉,没有学理根据,简单可以命名为“市场化的退出性改革”。

       到了新世纪之后,事业单位改革的思路开始逐渐清晰。所谓“清晰”,就是根据社会职能,把现在的的事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类。将承担行政职能的变为行政机构;将从事生产经营活动的转为企业;保留从事公益服务的事业单位。同时,将事业单位的区分为两大类,公益一类和公益二类,公益一类是全额资助,公益二类是半额资助,或者是市场化运作。基本上确定了直接行使行政职能的,应该把它还原于他作为行政机构的一部分,比如说计量机构,审计机构,会计机构,甚至有些承担行政职能的科学研究单位。

       但这个分类还是有些模糊,包括国家社科基金委,国家自然科学基金委,它们是属于科学院系统和中宣部系统,就应该把他剥离开来,作为行政机构,或者党支部机构的一部分。但是目前这一点其实还没有明确。另一方面就是政府重要的科研单位应该剥离。这个科研单位主要有两类,一类是党和政府的政策研究室,政策研究室里面承担行政职能的应该划归为行政机构,没有承当行政职能的应该由政府或者政党来出资购买他们的研究成果。现在附属于政府系统的社会科学院系统,非常庞大,是政府全额拨款、半额拨款养起来,而由财政负担最重要的集群之一,应还其事业单位本来面目。

       教育部门里头像高中教育、中等职业教育、大学及大学以上教育应该变成一种收费教育。收费教育不等于说政府对这种事业机构就不承担基本资助,因为这些机构承担着两个任务,一是为社会培养合格的劳动者。二就是它们要承担基础性的科学和技术研究,都应该通过政府强有力的资助。而应该把应用性学科、应用性社会科学、应用性技术的研究推向市场,让市场来购买。

       第三是医疗部门,基础的公共卫生医疗必须由政府提供,基本的医疗和基本的药品制度,国家必须公布。对公立医院中的两种职能要做一个区分,一个是作为事业单位的公共职能,一个是作为医疗单位的市场职能,基本的一个划分就是:有病看得起,有钱看得好,有病看得起就是政府要承担的基本责任,有钱看得好就是市场划分。公立医疗系统,公共卫生系统,防疫站这些系统必须把它们的职能清晰化。

       对新闻出版部门也要有一个划分,中国现在没有国家电视台,好像是个市场化电视台,比如中央电视台,如果它是国家电视台的话,那么对不起,不能进行商业运营,通过行政拨款承担传递国家声音的责任。现在报纸也应该做一个区分,哪些报纸反映国家意志,哪些报纸反映社会意志,哪些报纸反映市场意志,应该逐渐进行分流,而不是一个笼统的新闻出版事业单位的市场化改革。同样对于文艺演出团体来说也是如此,现在非常庞大,有政党系统的,有属于政府系统的,有属于军队系统的,有社会组织化的,均要细分归类。

       再一个就是公益慈善组织,其承担的社会自治职能和事业机构职能,应该要区分。目前把它们分为了两类,一种是非政府组织,一种是非营利性组织,对非营利性组织现在作为事业单位的管理已经是放开登记,这个是壹基金做出的一个贡献。而承担社会职能的同时又承担政府的部分职能的这些公民自治组织,怎么去管理?那么真正要管办分离,都需要清晰化。

       因此,事业单位的改革分类具有优先性。原因在于它明确了政事分离改革的纳入范围和排斥范围,使政府划分清楚其跟事业单位的边际界限在哪。同时,分类有助于对事业单位的精细化管理。原来这个政事合一的粗放化管理,导致最重要的一个东西把握不住,第一就是成本效益比。对事业单位投入很大,收获如何不清楚。中国现在对高校天文数字的投入,大学盲目扩张的欠款政府也大包大揽。中国研究机构发表的论文占世界第二位,仅仅次于美国,但文章引用率,这个是最重要的指标,是在世界排100位之后,投入与产出不成比例。

       选择性改革要凸显中间力量

       分类后怎么推进也涉及到几个方面。政事分离的改革,首先政府部门的自身成长和事业单位的自身成长有一个磨合过程,不是一刀切就有成效的。现在的改革可能太急。急的原因有两个,一是事业单位承担的责任没有办法走入社会,党和国家政府的意志和社会的意志是脱钩的,缺少中间力量,社会的无序化使得事业单位的改革变成一个重要的杠杆。二是政府部门和事业部门的相互混淆,这个职能的混淆导致了国家权力本身的涣散,管理的行政成本的高昂和财政负担的沉重,行政效益却评估不了。

       事业单位和政府部门自己怎么去成长?对政府来讲,首先就是要放开原来的行政性控制,要克己,要收手。这种行政性控制对政府部门来说是有好处的。比如对于科研来说,领导意志可以马上转化为研究,以一种学理性的方式呈现出来。对教育主管部门来说,它们可以优先获得优质教育,作为下属的教育机构必须接受领导的指令,或者其介绍的这个社会关系。同时要让事业单位相对独立,当然这也不是瞬间就能形成的。

       这个改革必须是一个渐进的推进过程。对于相对成熟的能够独立的事业单位,如果能够真正自收自支,又能够在法律政策控制下发挥公共职能的话,让它市场化。譬如说新闻出版、文艺演出机构,大学等。而更多的是要在细化分类的基础上,进行试点。试点的好处是政府部门、事业部门和社会公益部门之间职能的清理,不至于引起紊乱,能够摸索出一套事业单位有效运转的法律条件、政策条件、财政条件、事业单位规则性运转的组织条件、事业单位运转内部的磨合条件以及事业单位发挥不同职能分流的习性。

       譬如说,政府部门很强势的,经济又比较发达的华东地区,可否选一些大学,来做一个试点性改革,能不能让它更独立,通过大学的董事会运作,实行校长负责制,而不用教育部的政策意志来管理。通过试错、比较,有一定的参照性,逐渐摸索出一套有效的运行体制。

       这样的政事分离改革起码能建立三个共识。一个共识是合理的政事分离的制度是一种什么制度,这种共识是要通过试错来建立的,不是通过行政意志来给定的。二是有效率的和公平的事业单位的运作结构和管理状态和收支情形是一种什么情形。三是对原有制度可能存在的某种优势,我们让它在既有制度不变的情况下能够凸显出来。

       市场化运作成熟,公众的市场接受程度高,而市场运作绩效也非常明显的事业单位,要毫不犹豫地继续推向市场,而且不仅是要推向国内市场,应该是勇于推向国际市场。比如说现在相对成熟的演出机构,新闻出版机构,甚至大学,中国要办国际化大学,而不仅仅是国内扩大招生。

       第二是在选择性改革里头,要抓住两端,凸显中间力量,一方面该市场化绝对市场化,另一方面就是要把该还给行政机构的坚决还给行政机构。

       在这个两端范围内就是由政府杠杆能够撬动的事业单位的运作,要去清晰地划分,哪些应该放出去?哪些应该资助?怎么资助?全额还是差额?譬如说社会公益部门,社会慈善组织,它有庞大的社会捐助,那你的管理运作经费应该占多少比例?上海的卢湾区不是就有一顿饭万元吗?后来他就说不是来自于捐助,那不是来自于捐助来自于哪里?这就需要在我们要做出全面的评估。在这个全面评估的基础上,抓住两端,逐渐使得中间最庞大的作为事业单位的运作变得规范化,而不是作为行政机构或者市场机构来进行运作。

       在这个过程中,有三个“提倡”。第一提倡“越线”,这是一种冒险的管理,是一种冒险的改革,就是超出现在大学管理的办法,新闻出版管理的办法。没有“越线”,就没有政事有效分离的可能,所以事业单位的成长一定要鼓励冒险。像南方科技大学,从校长到学生,因为他们愿意“越线”,他们具有承担风险的意识。在教育部没有批准入学,没有下拨计划性的学位比例下,南方科技大学的学生已经做好了没有学历的准备。这个“越线”的收益是可能为中国的公立大学的改革趟出一条路来。所以事业单位的改革要鼓励“越线”。

       其次,大面积的范围内要鼓励“踩线”。事业单位的改革要在政策法规,行政规章,组织章程,社会功能等边界上大胆探索,但是不要违规,不要“越线”,要是大家都像南方科技大学那样,教育部的宏观管理都没有办法进行,事业单位的改革也就不符合从试点到广泛推广这个渐进过程。鼓励“踩线”就是在规定的职能范围内可以大胆地进行创新,比如说演艺部门去市场化扩大收益,新闻出版部门怎么样出版更具有创造性的作品而符合公众需求,大学怎么办成真正期待的一流大学,教授只服从学术原则等。

       第三就是鼓励“守规”,这个相对比较保守,但并不等于是鼓励裹脚不前。在这种思路里,一部分人、一部分机构愿意居守在现有体制下来进行微观性的改革,这个微观性的改革不激动人心,比如说公立医疗机构来调整这个医药怎么分家,内部主治医师,主任医生,副主任医生,副主治医师,医生,护士,护理之间,怎样通过一个更合理的、更公平的分配手段来进行内部机制调整,而外部也不跟政府脱钩,还是服从行政指令。

       这种守规的微观调整也是有收益的。最大的收益是事业单位内部组织的合理化。现在事业单位内部组织的合理化是个大问题。事业单位内部组成人员首先要服从微观规则,在新闻出版里头,记者要有记者的职业道德,编辑要有编辑的职业道德,同时要追求卓越。对大学教授来说除了遵守学术的原则,有一些职业规则也必须遵守,起码不能对学生表示蔑视,最重要的是要能进行知识创造,认真传播知识。

       在政事分离改革中,大开大合的改革非常具有政治上的恢弘气势,但这个是不必提倡过度的,这种改革越多,绩效质量越低。守规的改革,踩线的改革,越线的改革相互配合,逐渐摸索。争取用10年、20年的时间,把政事分离的改革完成。

       要保证技术性手段的供给充分

       最后一个要谈的是政事分离的改革技术性手段的供给,怎么让它不至于短缺。技术性手段有哪几个方面?首先我们要强调的是法律手段,法律要精细化。比如新闻出版法的供给啊,必须要跟进,而这种跟进不是像我们原来的法律是道义条款、政治条款,而是可操作的条款。其次,公共政策水平要提高,一定要进行分类管理,哪些该资助?怎么资助?必须要打破人脉关系和组织依附性,必须有一个公开的、可信的公共决策保障。

       更具体的作为政事分离的技术性的条件,第一是竞争性财政拨付体系的建立,这是很关键的,尤其是对差额性资助,甚至自收自支部门的有限性资助,怎么建立一个公开机制,引入专家水平?比如上海市政府不能说它的决策研究经费就只给上海社科院,华东师大、复旦大学也有同样的研究机构,各方要来竞争。这块的供给是严重短缺,围标、套标流行。广东对此提供了一些经验,财政厅引入专家机制,进行竞争性拨款的申请,然后进行评估,打分。

       第二是要引进审计、会计机制,这快的供给目前严重不足。这是所谓服务业不发达造成的一个政事分离改革的一个技术性缺口。会计基本跟不上,审计是抽样审计,事业单位和政府部门的“两本账”现象,证明我们的会计水平是很低的。“两本账”现象就是做假账。中央部门有自己的小金库,那事业单位也会跟着模仿。一些应该拿来履行社会职能,或应该拿来支持组织运转的资金,结果成了事业单位从业者个体的福利。会计的水准、道德状态,会计的技术手段的运作在此就变成了非常关键的问题。

       审计制度必须要普遍化,开支必须要合理。事业单位的自身组织力量不足和管理规则不严,是事业单位乱开支的一个重要原因。比如对34家“985大学的审计,最后发现开支非常乱,而国家资助的课题研究经费,因为控制手段短缺,只能是硬性规定,哪些准报,哪些不准报。所以有些人开玩笑说,有些教授报的账如果严格来对付的话,他这几年每天24小时都要在车上,报的油费才能够得到解释。这样的审计只能是结果性审计,跟预先性的财务控制没有对接,而结果性审计的抽样性审计使得对事业单位财政绩效的控制能力又很低。

       第三是事业单位部门的三种评估体制要建立起来。比如说对全额拨款和差额拨款的部门,要建立行政评估体制。大学里头,有所谓的“2+7,北大清华总的说来是第一团队,南大、复旦等七所是第二梯队,两者的拨款差距很大。而属于“985的相当多的第三个梯队的拨款,有的有拨款,有的没有,还有省属大学,他们就很不愤。那就要评估,北大、清华的产出也没有达到这样的水准。不能说这个大学因为地位重要,或者受到领导的重视,行政拨款就有倾斜性,这实际上等于是在养懒虫。同时,对于所有事业单位来说要建立行业评比。同行评比是关键的,也是最权威的,而只有免于行政评估的同业评估,才能使一个同业中受尊重的事业单位的机构能够凸显出其地位。最后是要建立社会评估机制,哪怕这个社会评估机制不准确,但它是作为一种社会公众意志的反映。社会评估机制的中立性必须要有保障,行政机构不能去打击社会机构评价,比如说武书连搞的大学排名,很多人都说要把它关掉,实际上应该去优化它,哪个学校不服,觉得把它的排名排低了,你自己也可以搞评价机构,相互竞争呗,最后搞的排名才有公信力。